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【案例】从日本国企改革中借鉴混改经验

聚行业--国企改革 微信   作者: SEG微学习  2016-05-30 16:19

国企改革-全文略读:这些上市的国有企业之中,很多企业在上市之前的企业改制阶段即引入战略投资者,虽然战略投资者的引入有利于规范公司经营约束机制,但在国有公司股份定价机制尚不完善之时,在国有公司上市之前出售股份的方式一方面无法保证国有公司股份真实价值的实现,存在国有资产流...

在日本,国有企业被称为“公营企业”,包括中央或地方政府出资设立的企业。地方的国有企业一般被称为“地方公营企业”。日本的国有企业在二战之后得到较快发展,二战刚刚结束时,日本政府设立的国有企业仅有7个,到20世纪70年代中期已增加至114个。从20世纪80年代开始,西方发达国家掀起的“非国有化”潮流也深深影响到日本,日本也步其后尘,开始实施国有企业改革

日本国有企业改革的道路实际上是对国有企业进行股份公司化,一部分企业实行国有和私有的混合,一部分企业完全私有化。这表现为,20世纪80年代起日本国有企业改革之后的股份有限公司出现两种样态:一是成为政府持股的股份有限公司;二是成为不受企业法约束的完全民营化的股份有限公司。可见,日本所进行的国有企业改革是针对国有企业的不同性质采取不同模式。考察日本国有企业改革的经验和教训,能够为我国正在进行的国有企业“混合所有制”改革提供些许借鉴和参考。


对特定企业采取混合所有制


尽管20世纪80年代开始的日本国有企业改革采取了不同的模式,但最终均走上了股份化道路。1985年4月起,日本国会先后批准了国有铁道、专卖公社、电信电话公社的改革方案,决定对三个公社实施股份公司改制,按照利润最大化、投资收益最优化、风险最小化的方式实现所有权与经营权彻底分离。

日本对国有企业的改革,将国有企业改制为公司并不是其最终目的。为了实现国有企业改革的最终目的,在国有企业公司制完成之后,日本政府还将国有企业的股份在证券市场上进行出售,使企业按照市场配置资源、决定公司的生产经营,以此来提高企业的生产效率。在证券市场上出售股份,使得公司股票的价格按照市场规律最大程度地反映公司的当前价值和未来发展趋势。同时,广大社会公众也能够通过证券市场来购买改制后的国有公司的股票,也能够有效避免国有资产在转让中暗箱操作、侵占国有财产情况的发生。

为了使国有企业改革能够顺利推进,在改革之初,日本政府就针对各类企业的情况颁布了相应的法律,对国有企业改革的基本事项进行了具体规定,使得国有企业改革的每一步都有法可依。如对国有铁路的改革,1986年11月日本国会通过《国铁改革关联法》,为国有铁路的分割和民营化做出具体规定;2001年6月日本政府颁布《关于部分修订旅客铁路股份有限公司及日本货运铁路股份有限公司法的法律》,规定国有铁路民营化后政府对新成立公司的监管范围。1984年8月,日本政府通过了《日本烟草产业股份公司法》等“专卖改革五项法案”,为专卖公社民营化改革提供法律依据。对电信电话公社民营化的改革同样是走先制定法律的道路,1984 年12月,日本政府通过《日本电信电话股份公司法》、《电信通讯事业法》和《相关法律整备法》等3个法案,确定了电话、电讯业务私有化改革的时间表和基本措施。同时,通过制定《关于日本电信电话股份公司等的法律》规定政府的最低持股份额、政府的监管职能以及外国投资者的最高持股份额等,为实行混合所有制的日本电信电话股份公司的经营、管理提供法律依据和保障。

针对国有企业的不同性质,日本采取了不同的改革方式。对于日本电信电话公司,则通过法律规定政府持有公司股份不得低于三分之一,以确保政府在公司中拥有相对的持股优势。对于涉及公共安全利益或者信息安全的企业,通过法律对混合所有进行明文规定,明确国有份额的绝对持股比例,可以确保在涉及公共安全等领域,政府(国家)能够对这类公司给予直接的干预。另一方面,在这些企业中引入私人投资者以及外国投资者,能够确保公司按照市场规律进行运作,以提高企业的经营效率。可以说,日本对特定企业采取混合所有制,其目的是平衡、解决涉及公共安全利益的公司在维护公共利益和提高企业效率之间的矛盾。


公司制改革是必然选择


日本对国有企业进行改革的原因与我国对国有企业进行改革的直接目的相近。改革开放至今,我国的国有企业改革已经走过了30多年历程,经过30多年改革的国企仍然存在诸多问题,如国企产权制度改革尚未完成,国资监管带来企业没活力、效率低下、效益差,国有资本经营预算支出不能充分体现全民共享收益。

十八届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)提出“进一步深化国有企业改革”,并明确指出“推动国有企业完善现代企业制度”、“积极发展混合所有制经济”。可见,我国国有企业改革的下一步重要措施将是国企民企相融合的“混合所有制”。尽管我国国有企业在性质、职能等方面与日本国有企业存在较多差别,但日本国有企业改革的经验和教训对我国国有企业将要进行的新一轮改革仍具有一定的借鉴价值和意义。

我国国有企业多年的改革实践已经证明国有企业建立现代企业制度的可行性和必要性。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已提出,我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度。在1993年公司法颁布之后,建立现代企业制度的含义即是建立符合公司法要求的公司制度,可见,公司制是现代企业制度的内核,国有企业改革的方向即是要建立按照公司法运营、管理的现代公司。这就要求我国国有企业在进行现代企业制度改革时要建立构筑符合公司法要求的国有企业运营管理模式和完善的公司治理结构。

日本对国有企业的改革,第一步是“国有民营”,即将国有企业进行公司化改革,使国有企业按照公司模式进行经营活动。无论是铁路、水、燃气、电力等企业,还是电信电话企业,日本政府均实行了公司制的经营模式,使公司化后的企业拥有自主的经营决策权。

我国国有企业经过多年改革,国有企业总体上已经与市场经济相融合。但是,我国国有企业的公司制改革仍然没有彻底完成,特别是国资委监管的中央企业,其母公司除少数外,基本属于全民所有制企业,真正实现股权多元化的企业并不多,而真正引入非国有资本的也仅仅只有一家。而且,我国政府的资产管理与行政管理职能模糊,国资监管部门对国有企业管得过多、管得过细,导致新的“政企不分”问题产生。因此,十八届三中全会再次提出“推动国有企业完善现代企业制度”。

完善的现代企业制度就要求建立适应市场化、国际化新形势,具有规范的经营决策机制、较高企业效率和企业活力,以及运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。而现代公司制度恰恰能够发挥这些优势。可见,建立公司制度不仅是其他国家国有企业改革的经验,也是我国国有企业改革的必然选择。


通过证券市场实现混合所有


日本国有企业的每一步改革之前,均制定出相应的法律,使国有企业改革的实施具有法律依据和保障。如1986年11月, 日本国会通过包括《日本国有铁路改革法》在内的《国有铁路改革关联法》,为国有铁路民营化改革拉开序幕;专卖公社的公司化、私有化改革,也是通过1984年8月通过的《日本烟草产业股份公司法》等所谓“专卖改革五项法案”开始推行、实施;日本电信电话公社的改革,同样在1984 年12月通过的《日本电信电话股份公司法》、《电信通讯事业法》和《相关法律整备法》等法案的规范下开始推行。

而且,日本政府对国有企业改革的立法,细化到针对个别国有企业进行单独立法的程度。这种区分不同国有企业所进行的单独立法,能够针对各个国有企业的实际情况和特点,制定有针对性的改革措施。如日本通过制定的《关于日本电信电话股份公司等的法律》针对电信公司的特殊性质,对混合所有制公司国家持股最低限额、公司人事任命的许可、政府监管事项进行了规定。

十八届三中全会通过的《决定》强调要积极发展混合所有制经济。其原因在于混合所有制经济“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。发展混合所有制经济必须严格在法律的框架内进行,“脱离法治的‘国进民退’和‘民进国退’都是错误的”。 20世纪90年代,我国进行的“国退民进”式国有企业改革中,发生了很多侵占、私吞国有资产的现象。一方面表明当时对国有资产监督管理不到位;另一方面也说明当时还欠缺涉及国有企业改革的法律法规,造成国有企业改革无章可循、无法可依。

日本国有企业改革的经验和我国国有企业改革中的教训,都充分表明在国有企业进行混合所有制改革之初必须制定完备的法律法规,使国有企业混合所有制改革的每一步重要举措都能够于法有据、于法得到保障。通过法律规范、确保国有企业改革的顺利实施,依照法律规定来保障混合所有制发展中企业利益、国家利益和私人利益的多赢共享。制定、完善国有企业改革之法律,必须要对当前正在实施的涉及国资国企的法律法规进行全面梳理,找出哪些法律法规可以继续适用,哪些法律法规需要废除,哪些法律法规需要进一步修订,哪些法律法规必须补缺,并在此基础上构建完善的、适应当前国资国企混合所有制改革发展实际需要的法律规范。

日本政府在对日本电信电话股份公司改革之时,采取了和铁路业、专卖业不同的改革措施。在日本电信电话公社改制为股份公司后,日本电信电话股份公司在东京证券交易所、大阪证券交易所等证券市场上市,通过证券市场,日本政府先后多次出售了其所持有的日本电信电话股份公司的股票。通过证券市场出售股票,使股票的价格通过市场机制最大限度地真实反映公司价值,也能够有效预防国有资产出售时发生流失。

我国在20世纪90年代国有企业“抓大放小”、“国退民进”的改革中,由于缺乏国有资产价格形成的有效、公正机制,造成了大量国有资产的流失,也产生了对于“国退民进”改革的社会大争论。进入21世纪之后,很多国有企业通过改制实现了公司上市。这些上市的国有企业之中,很多企业在上市之前的企业改制阶段即引入战略投资者,虽然战略投资者的引入有利于规范公司经营约束机制,但在国有公司股份定价机制尚不完善之时,在国有公司上市之前出售股份的方式一方面无法保证国有公司股份真实价值的实现,存在国有资产流失的风险;另一方面也会使社会公众无法完全分享国有公司上市的红利。通过证券市场出售国有公司股份,实现混合所有应该成为具备上市条件的国有企业的应然选择。对于此类国有企业,应当首先在证券市场实现上市,再通过证券市场来实现混合所有。


作者简介:樊纪伟,天津财经大学法学院教师法学博士。

来源:企业观察报


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